智说政府工作报告（2）杜月 刘立峰

今年的《政府工作报告》提出，要坚定实施扩大内需战略，积极扩大有效投资，优化投资结构，破解投资难题，切实把投资关键作用发挥出来。保持政策稳定性持续性，努力推动全年投资可持续增长，须积极扩大政府投资，着力激发社会投资，优化政府债券发行使用机制，强化资源要素保障。

稳投资是稳增长的重要抓手，是稳定宏观经济大盘的重要力量。今年的《政府工作报告》提出，要坚定实施扩大内需战略，积极扩大有效投资，优化投资结构，破解投资难题，切实把投资关键作用发挥出来。2022年开年以来，在各地区、各部门的积极推动作用下，投资实现良好开局，应多措并举，保持政策力度，推动投资持续稳定增长。

投资实现良好开局，稳投资政策成效显现

今年1—2月份，全国固定资产投资（不含农户）同比增长12.2%，比2021年全年加快7.3个百分点，制造业、基础设施、高技术产业、社会领域、民生领域投资均实现较大幅度增长，较2021年全年增速明显提升。固定资产投资实现良好开局，为全年做好“六稳”“六保”工作、实现稳中求进的经济目标奠定了坚实基础。

总体看，我国今年投资增长具备良好基础。

一是中央出台务实有效的宏观政策，为稳投资提供支撑。今年财政支出规模将比去年扩大2万亿元以上，中央对地方转移支付规模近9.8万亿元，拟安排地方政府专项债券3.65万亿元，中央预算内投资安排6400亿元，都为地方财力增加和支出扩张创造了更好的条件。同时，今年预计退税减税达到2.5万亿元，退税资金全部直达企业，为企业纾困提供了更大的空间。

二是地方积极落实各项稳投资举措，推动释放投资潜力。2022年，不少省份都设定了高于GDP增速的投资增长目标，有7个省份投资目标高于经济增长目标3至4.5个百分点，已公布投资增长目标的20个省份平均值在8%以上。2022年以来，各地政府纷纷部署落实扩大有效投资政策举措，积极推动重大项目早开工、早竣工、早投产，并提升投资管理服务效能，可有力推动投资快速增长。

三是数字经济、双碳、新型基础设施等新领域加快发展，为投资增长增添动力。在外部环境更趋复杂严峻和不确定的情况下，推进制造业智能化改造和数字化转型、建设绿色低碳循环发展的经济体系、超前布局新型基础设施是推动实现高质量发展的迫切需要和必然选择，这些领域蕴含广泛的运用场景

和投资空间，存在巨大投资潜力。

面临困难挑战增多，投资持续快速增长任务艰巨

今年投资环境更加复杂，投资运行面临较大下行压力，全年投资能否实现预期目标仍存在一定的不确定性。

一是疫情反复加剧需求收缩。近两年来，我国经济发展总体仍面临需求不足、预期不稳的问题。近期疫情多发、频发，防控形势复杂严峻，多地正常经济秩序被打乱，进一步影响到各领域企业生产经营，从而降低企业投资预期和居民消费信心，导致长期投资需求收缩。同时，全球疫情仍在持续，世界经济复苏动力不足，疫情反复的几率仍然较大，全年经济社会活动和投资活动完全走入正轨的难度较大，可能进一步加剧投资需求收缩问题。

二是多种因素推动成本上升。近年来，我国人工、土地、融资等成本持续上涨，大气、水等环境压力不断增加，环保监察力度与环保成本迅速上升。2021年，PPI由2020年下降1.8%提升到上涨8.1%；今年1—2月份，PPI又同比上涨8.9%，燃料动力、有色金属材料、化工原料类价格分别大幅上涨27.6%、17.5%和16.8%。同时，国际地缘政治冲突引发的国际两大阵营制裁和反制裁升级，加剧了商品和资本市场动荡，能源、农产品、工业原材料大宗商品价格飙升，危机持续可能对我国造成输入型通胀。原料等生产成本上升，将持续压缩企业盈利空间，减弱企业投资能力。

三是资源要素制约难以明显缓解。当前，投资领域面临的资源要素制约问题凸显。在资金方面，受房地产景气下行影响，集中供地及其大量土地流拍导致土地出让收益大幅下降，各级政府在项目建设资金方面均承受较大压力。在土地方面，新增建设用地指标仍是一种稀缺资源。建设用地指标较多的重大项目可能涉及基本农田，协调的层级高、难度大、周期长，产业园区现有土地供应越来越有限，难以支撑后续的产业项目开发，都将制约投资项目的落地。

保持政策稳定性持续性，努力推动全年投资可持续增长

第一，积极扩大政府投资。一是大力推进各类重大项目开工落地。以“挂图作战”方式大力推进各级“十四五”重大工程、重大项目加快建设，加强政策配合协调，积极落实重大项目建设所需的资源要素及相关建设条件。二是科学确定基础设施项目优先序。适度超前开展基础设施投资，重点投向有一定收益的基础设施和公共服务等领域。提高投资决策科学性，指导各级政府优先投向收益项目高、消费需求潜力大、战略意义强的项目。三是提升地方政府项目储备和谋划能力。提升地方项目谋划能力，加大中央预算内投资对地方重大项目前期经费的支持力度。鼓励地方制定投融资规划，从项目储备、优先排序、投资进度、融资保障方面对基础设施投资进行系统设计和谋划。四是完善基础设施融资机制。高质量推进PPP项目投资建设和运营管理，进一步扩大不动产投资信托基金（REITs）试点项目范围，鼓励原始权益人回收的资金用于新的项目建设。

第二，着力激发社会投资。一是稳定企业投资预期。做好对共同富裕、支持和引导资本规范健康发展、碳达峰碳中和、防范化解重大风险等重大政策及相关监管政策的解读和宣传，稳定企业投资预期，提振市场主体信心。二是加大技术改造投资的支持力度。优化技术改造投资财税支持政策，引导企业由单纯设备更新改造向软硬件全流程改造提升转变。建立技改投资正向激励体系，鼓励地方对技改企业加强奖补和贷款支持。三是继续优化投资环境。加强投资审核系统的数字化改造，进一步扩大电子证照、电子签章等应用范围，推进投资审批制度改革。积极落实减税降费政策，降低企业投资成本。营造公平竞争环境，加大知识产权保护力度。四是积极拓展有效投资空间。适应消费升级、创新发展和民生企盼的需要，加大对新业态新模式、新型基础设施及应用场景、民生短板领域的投资。

第三，优化政府债券发行使用机制。一是适度扩大专项债资金投向范围。在有效落实政府投资权益、保障政府专项债资金偿还的前提下，探索允许政府专项债资金投向部分产业项目和更大范围基础设施项目。二是优化专项债用作资本金机制。适度扩大专项债用作资本金项目范围，探索由省级政府自主决定专项债资金作为项目资本金的比例和项目范围。三是优化专项债使用机制。对于已经发行但未设置提前还本条款的专项债券，研究制定允许提前偿还的具体操作办法，提高资金使用效率，避免资金闲置挪用。四是适度增加一般债的发行规模，满足公益性项目投融资的紧迫需要。

第四，强化资源要素保障。一是加强资源性要素指标统筹平衡。支持对重大工程项目资源性要素指标进行统筹调配和优先保障。二是提高用地审批效率。推进社会投资项目“用地清单制”改革，探索允许重大项目用地报批容缺审查，支持存量产业用地提容增效。三是推动能耗“双控”向碳排放总量和强度“双控”转变。按照中央统一部署，科学合理确定有序达峰目标，推动地方因地制宜，精准科学制定“双控”政策和指标。

（作者单位：中国宏观经济研究院投资研究所）